Les amorces d'intégration des Etats riverains du Sénégal

De l'AOF par l'OERS à l'OMVS

par le Dr Klaus Baron von der Ropp, Institut de recherches de politique internationale, Ebenhausen (Munich)

Le régime international actuel est généralement caractérisé par des amorces de coopération suprarégionale dans les domaines économique, politique et militaire. Elles sont, comme il vient à nouveau d'apparaître pendant la 11ème Conférence de la Commission économique pour l'Afrique, qui eut lieu du 19 au 23 février 1973 à Accra (Ghana), d'une importance cruciale également (cf. AFRIKA no 2/1973, p. 34 et suivantes), pour la politique africaine. Pendant ses récentes conférences au sommet (Addis Abéba, mai 1973) l'OUA aussi, dans sa “Déclaration Africaine sur la Coopération, le Développement et l'Indépendance Economique", a expressément reconnu la nécessité d'une telle politique de coopération.

Vers la coopérations régionale en Afrique

Il n'est plus guère possible de garder un aperçu des accords de coopération et des unions étatiques, tant ils ont été nombreux en Afrique noire au cours des quinze dernières années. Mais ces quinze années écoulées de politique africaine ont néanmoins été, plus fortement caractérisées par des tendances de désintégration que par des tendances d'intégration.
Un exemple éloquent de la justesse de cette thèse est fourni outre par l'histoire de l'Union douanière et économique de l'Afrique centrale (UDEAC) en Afrique Equatoriale, surtout par la récente évolution de la Communauté Est-Africaine qui constitue peut-être aujourd'hui encore l'amorce d'intégration la plus importante non seulement en Afrique noire, mais encore de tout le tiers-monde. Car plus encore que par les divergences entre l'Ouganda et la Tanzanie qui conduisirent en 1971 et en 1972 à des conflits militaires, la Communauté Est-Africaine (CEA) sera à la longue placée devant des épreuves de rupture par la différenciation idéologique entre la Tanzanie et le Kenya.
Mais cependant en Afrique aussi retentit sans cesse l'appel à une coopération multinationale plus intense, Car le retard économique du continent ne pourra - à de très rares exceptions près comme le Zaïre et le Nigeria - jamais être rattrapé au niveau national. On ne peut donc qu'approuver entièrement la revendication „combattre la balcanisation par l'intégration économique" (L'Ouest africain, Dakar, 26. 3. 1973, p. 1, 2]).

Une analyse des amorces d'intégration entreprises par les Etats riverains du Sénégal confirme d'une part la justesse de l'opinion que des projets de coopération supranationale, c'est-à-dire des projets très ambitieux, ne sont guère réalisables en Afrique à l'heure actuelle. Mais d'autre part, c'est peut-être précisément l'exemple de cette région qui montre comment on peut néanmoins faire entrer en ligne de compte ce problème si important pour l'Afrique d'une coopération régionale aussi intense que possible, et cela par des projets de coopération moins ambitieux, mais d'autant plus réalistes, étant donné qu'ils sont largement apolitiques.

La position de départ en Afrique Occidentale francophone

Dans la région qui nous intéresse, tous les projets de coopération suprarégionale reposent sur le fondement de l'ancienne Afrique occidentale française (AOF) cette unité administrative très peu peuplée, mais énorme en superficie, dans laquelle la France avait réuni au tournant du siècle ses colonies d'Afrique occidentale et qui fut dans une large mesure dissoute en 1956 du fait de l'adoption de la Loi cadre par l'Assemblée Nationale française. Toute appréciation des efforts entrepris par la suite en Afrique occidentale francophone en vue de surmonter la balcanisation économique et politique doit tenir compte du fait que l'AOF (tout comme son pendant d'Afrique Equatoriale, l'AEF) n'était qu'une pure unité administrative et non pas comme on le prétend souvent à tort, le noyau d'une organisation ultérieure éventuellement fédérale des territoires francophones d'Afrique occidentale. A la différence de la Grande-Bretagne au Nigeria, ainsi que, fut-ce avec un succès bien moindre, en Afrique orientale et centrale, la France, et cela non seulement pour des considérations de politique de force, ne s'est guère sérieusement préocupée de grouper ses diverses possessions en Afrique subsaharienne en unités plus grandes, viables politiquement et économiquement.

La Fédération du Mali

Ce furent en particulier MM. Léopold S. Senghor et Modibo Keita, plus tard Présidents des Républiques du Sénégal et du Mali, qui cherchèrent contre la résistance de la France à empêcher le

très large morcellement de l'AOF. En opposition voulue a la communauté d'Etats souple propagée par le Président Félix Houphouët-Boigny et finalement réalisée sous la forme du Conseil de l'Entente (voir à ce sujet AFRIKA no. 5/1971, p. 6 et suivantes) leurs efforts n'étaient pas orientés sur la création d'une union d'Etats de droit international, mais de droit public.
Celle-ci fut créée sous le nom de Fédération du Mali ainsi nommée suivant l'ancien empire de Sundjata Keita et de Mansa Mussa qui florissait dans l'ouest du Soudan du 13ème jusqu'à la fin du 15ème siècle, Tout d'abord la Haute-Volta et le Dahomey en faisaient aussi partie, mais le jour où la puissance coloniale française leur permit l'accession à l'indépendance nationale (20 juillet 1960) il ne restait plus que le Sénégal et le Soudan (français) de l'époque qui au mois de septembre 1960 prit lui-même le nom de Mali.
Mais l'alliance entre Dakar et Bamako fut rompue elle-aussi quelques semaines seulement après que la Fédération du Mali ne fasse plus partie de l'empire colonial français. Car les conceptions de M. Léopold S. Senghor et de M. Modibo Keita concernant les structures politiques et économiques de la Fédération du Mali étaient par trop divergentes. M. Keita et ses partisans souhaitaient la création d'un Etat de modèle centraliste alors que M. Senghor et ses adeptes voulaient laisser aux deux Etats membres de la Fédération un maximum de compétences propres. A l'inverse du Soudan (français) d'alors, le Sénégal avait à l'époque un ordre social pluraliste. Les chefs politiques des deux Etats se reconnaissaient bien du socialisme, mais l'évolutíon ultérieure montra très nettement que cette unanimité n'était qu'apparente. Car la conception de l'ordre socialiste fut par la suite interprétée très différemment dans les deux capitales. Et enfin les deux gouvernements avaient en matière de politique étrangère des conceptions très divergentes et incompatibles: aux rapports étroits de M. Senghor avec l'ancienne puissance coloniale s'opposait la tendance neutraliste de M. Modibo Keita.

L'Organisation des Etats riverains du Sénégal (OERS)

Malgré les tensions pas encore complètement éliminées à ce jour entre le Sénégal et le Mali résultant de l'effondrement de la Fédération du Mali, les deux pays entreprirent avec la République Islamique de Mauritanie et la République de Guinée un nouvel essai au mois de mars 1968 à Labé (Guinée) en vue d'institutíonaliser une étroite coopération entre leurs Etats par la signature du traité de fondation de l'“Organisation des Etats riverains du Sénégal". Cette Organisation poursuivait elle aussi des objectifs très ambitieux comme cela ressort en particulier de l'article 1, alinéas 1 et 2 des statuts de l'OERS. On y lit: “L'Organisation des Etats riverains du Sénégal... a pour objectif:

1. de favoriser la compréhension et la solidarité mutuelle entre les Etats membres de façon à créer un climat en permanence propice à la coopération et au maintien de relations pacifiques et amicales entre les Etats,
2. de favoriser le développement, l'indépendance économique et le progrès social des Etats membres par une coopération poussée, notamment par une harmonisation de leurs plans de développement et une coordination de leurs efforts en vue d'aboutir à des réalisations concertées dans les domaines ci-après:
   • agriculture et élevage
   • éducation, formation et information
   • santé publique
   • développement industriel
   • transports et télécommunications
   • édianges commerciaux
   • coopération judiciaire et harmonisation des législations civiles et commerciales.

Les conceptions sur la mise en valeur économique du fleuve Sénégal

Les partenaires au traité essayèrent de concrétiser leurs idées d'un développement économique harmonisé surtout par des projets sur la mise en valeur et l'exploitation commune du fleuve Sénégal. Ils profitèrent en l'occurrence de l'existence, depuis le début des années soixante déjà, du “Comité inter-Etats pour l'aménagement du bassin du fleuve Sénégal." Ce Comité, dont les supports étaient les quatre partenaires ultérieurs de l'OERS, avait déjà fait établir, surtout avec des

fonds des Nations Unies, des études sur la question des possibilités de réalisation de divers projets dans le cadre des efforts concertés en vue de la mise en valeur économique du fleuve Sénégal. Suivant l'intention des Etats signataires du traité, ces travaux devraient principalement aboutir aux résultats suivants:

1. l'intensification de la mise en valeur agricole des régions du sud de la Mauritanie et du nord du Sénégal limitrophes du fleuve Sénégal, par l'installation de systèmes d'irrígation artificielle. On espère pouvoir par la suite édifier ici des entreprises de transformation de produits agricoles et d”autres petites unités industrielles;
2. l'installation de centrales hydrauliques à Manantali dans l'ouest du Mali pour permettre ainsi surtout l'exploitation des gisements de bauxite, de minerai de fer et d'autres minerais qui y existent selon toute apparence;
3. la construction d'une voie de communications permettant d'économiser des frais et reliant le pays continental du Mali avec l'Océan atlantique.

On espérait atteindre ces objectifs entre autres par la construction d'un barrage près de Manantali et d'un autre barrage dans le delta du fleuve près de Saint-Louis. Ce dernier devait également empêdier qu`à la marée montante, l'eau de mer afflue dans le fleuve Sénégal, provoquant ainsi un trop grand dépôt de sel sur les terres limitrophes. On avait en outre l'intention de régulariser le cours du fleuve pour le rendre navigable toute l'année sur le trajet de près de 1000 km entre Kayes (Mali) et le port atlantique de Saint-Louis (Sénégal). La construction d'assez grands ports à Kayes et à Saint-Louis permettant tant aux bâtiments fluviaux qu'aux navires de mer de faire escale, devait enfin aussi servir à l'exploitation économique du fleuve (pour d'autres détails voir “Sénégal d'aujourd'hui“, Dakar, no. 16/1970, p, 12 et suivantes).

Des parallèles avec l'Organisation des Services communs est-africaine

L'observateur des amorces d'intégration africaine est frappé ici par une parallèle à l'Organisation des Services communs est-africaine (EACSO) devenue plus tard la Communauté est-africaine (EAC). Comme on le sait, les partenaires de la EAC (le Kenya, la Tanzanie et l'Ouganda) ont hérité entre autres de l'EACSO des systèmes ferroviaires, de navigation intérieure, de navigation aérienne civile et portuaire communs ainsi que d'un assez grand nombre d'instituts de recherches communs. On ne peut douter aujourd'hui que c'est en particulier grâce à ces services communs que la EAC subsiste jusqu`à ce jour malgré toutes les épreuves de rupture auxquelles elle a été soumise au cours de la décennie passée (conf. AFRIKA no. 1/1971, p. 12 et suivantes).
Lors de l'élaboration des plans pour la construction d'installations communes en vue de la mise en valeur économique du fleuve Sénégal, on a certainement nourri l'espoir de créer pour les Etats participant à ces projets une base aussi solide et pas trop menacée même par de brusques changements de direction politique que celle constituée depuis des décennies par l'EACSO pour la Communauté est-africaine.

Les autres objectifs de la coopération au sein de l'OERS

Au-dela des projets en vue de la mise en valeur et de l'exploitation commune du fleuve Sénégal, on a élaboré un grand nombre de projets de coopération entre les Etats signataires du traité dans les domaines culturel, de politique de développement et économique. Mais aucun de ceux-ci, qui devaient unir les partenaires de l'OERS en une “Communauté de développement" et peut-être ensuite en une Fédération politique, n'a jamais été réalisé. Cela est vrai entre autres aussi pour le traité par lequel les quatre républiques se mirent d'accord pour n`édifier de nouvelles branches industrielles que respectivement dans un seul pays membre de l'OERS et ce pour des raisons de rentabilité. Il existe ici aussi une paralléle à l'évolution de la Communauté est-africaine. Car là aussi les accords sur une répartition de l'implantation de nouvelles installations industrielles sur les différents pays membres, partie du soidisant accord Kampala-Mbale de 1964, n'ont jamais été appliqués en pratique.

Les crises politiques au sein de l'OERS

Le travail pratique de l'OERS a souffert pour ainsi dire dès le début non seulement du fait que ces objectifs beaucoup trop ambitieux n'étaient pas réalisables, mais aussi des graves divergences d'opinions politiques entre divers responsables parmi ses membres. Le fait que le Président du Mali de l'époque, M, Modibo Keita, ait été renversé en automne 1968 par l'armée de son pays, eut pour conséquence que le Président de la Guinée, M. Sékou Touré, boycotta le travail de l'OERS pendant plus d`un an, paralysant ainsi le travail pratique de l'Organisation. Les tensions politiques entre Dakar et Conakry à la suite de l'agression de troupes étrangères contre la Guinée le 22. novembre 1970 entrainèrent alors la rupture définitive entre la République de Guinée d'une part et les autres partenaires de l'OERS d'autre part. Car, quoique le délégué du Sénégal ait avec les autres Etats de l'OERS sévèrement stigmatisé cette agression (voir entre autres “Le Soleil", Dakar, 25. Novembre 1970, p. 1), M. Sékou Touré continua à accuser le gouvernement de Dakar de soutenir activement l'action dirigée contre lui. Et il saisit aussi l'occasion de ces tensions pour paralyser complètement le travail de l'OERS en n'assistant pas à ses séances.
Il n'était donc pas surprenant que - après que Dakar eut auparavant fait savoir qu”il ne voulait pas continuer à collaborer dans l'OERS dans les circonstances données - la Conférence des ministres de l'OERS de la fin de l'année 1971 annonça

en fait la dissolution de cette Organisation, intervenue d'ailleurs plus tard, par ces mots: “Les délégations ont constaté que l'O.E.R.S. ne répond plus aux besoins pour lesquels elle a été créée" (voir Carrefour Africain, Ouagadougou, 4. décembre 1971, p. 1). Mais ce qui est plus important, c'est qu'au cours de la même Conférence des ministres les participants manifestèrent l'intention de poursuivre la coopération sous une forme modifiée, c'est-à-dire sur une base purement technique donc apolitique et cela compte tenu des raisons ayant motivé l'échec de l'OERS, On peut donc encore lire dans le communiqué final de la séance du Conseil des ministres de l'OERS déjà cité: “En conséquence (les délégations) ont étudié des mesures proposées aux chefs d'Etat qui devraient permettre d'atteindre les objectifs de développement du fleuve Sénégal" (Afrique nouvelle, Dakar, 9. décembre 1971, p. 3).

L'Organisation de mise en valeur du fleuve Sénégal (OMVS)

On comprend ainsi que quelques mois plus tard déjà, en mars 1972, les représentants des Républiques du Sénégal et du Mali ainsi que de la République Islamique de Mauritanie se soient réunis dans la capitale mauritannienne Nouakchott et aient signé deux traités importants concernant la coopération future, la “Convention relative au statut du fleuve Sénégal" et la “Convention portant création de l'Organisation pour la mise en valeur du fleuve Sénégal" (OMVS).
L'article ler de la Convention citée en premier lieu crée l'une des bases juridiques pour une mise en valeur commune du fleuve en stipulant:
“Sur les territoires nationaux de la République du Mali, de la République Islamique de Mauritanie et de la République du Sénégal, le fleuve Sénégal est déclaré fleuve international y compris ses affluents, dans le cadre des dispositions de la présente Convention.“
La Convention contient en outre une série de stipulations réglant les aspects juridiques de la mise en valeur et de l'exploitation commune (navigation comprise) du fleuve.
L'article 1er de la Convention sur la création de l'OMVS indique comme ses objectifs:

“
1. L'application de la Convention du 11. mars 1972 relative au statut du fleuve Sénégal;
2. La promotion et la coordination des études et des travaux de mise en valeur des ressources du bassin du fleuve Sénégal sur les territoires nationaux des Etats membres de l'Organisation;
3. Toute mission technique et économique que les Etats membres voudront ensemble lui confier.
"

Une entreprise à l'abri des crises?

En comparant ces objectifs avec ceux de la Convention de l'OERS, on constate quïà la différence de cette dernière, l'OMVS ne s'occupe pas de politique. De même façon qu'en son temps le “Comité inter-Etats pour Paménagement du bassin du fleuve Sénegal“ déjà cité, l'OMVS se consacre donc exclusivement à la réalisation de projets techniques.
Deux événements politiques ont récemment démontré que probablement seule cette forme de coopération est actuellement réaliste dans la région en cause, Le retrait, annoncé à la fin de l'année 1972, de la Mauritanie de l'Union monétaire ouest-africaine dont le Sénégal continue à être membre et avec laquelle le Mali coopère à nouveau de plus étroitement depuis 1967, ainsi que le fait que la Mauritanie se soit davantage tournée vers les Etats Nord-Africains du point de vue économique et politique, n'ont aucunement touché à la substance de l'OMVS. Si par contre le Sénégal, le Mali et la Mauritanie avaient essayé depuis le mois de mars 1972 sans la Guinée cependant qui avait adopté une politique d'auto-isolement, de poursuivre leur coopération régionale sur l'ancienne et ambitieuse base de l'OERS, les novations citées dans la politique de Nouakchott auraient certainement jeté immédiatement la nouvelle Organisation régionale dans une crise profonde.
Mais ainsi, le Conseil des ministres de l'OMVS put, au cours de sa séance du 29 au 31 janvier 1973 à Nouakchott, charger les responsables compétents en la matière d`entamer des pourparlers avec les tiers disposés et en état de financer les projets de développement du fleuve Sénégal, que des études ont avéré être réalisables du point de vue technique et judicieux du point de vue économique. Il convient de mentionner dans ce contexte qu'à ce jour il existe à ce sujet que des plans, c'est-à-dire qu`aucun projet n'a encore été réalisé. Les contacts, auxquels on aspire avec des prêteurs éventuels, ne seront couronnés de succès que si les trois partenaires de l'OMVS réussissent à convaincre ceux-ci du sérieux et de la solidité de leur coopération régionale, ce qui jusqu`alors n'était souvent pas le cas, Des déclarations comme celles de M. Moussa Traoré, chef d'Etat du Mali et président du Comité militaire de libération nationale, qui constata dans une interview avec des journalistes libyens “notre idéologie est l'édification d`une économie nationale indépendante" (voir à ce sujet l'Essor, Bamako, 7 et 8 avril 1973, p. 1, 5), suscitent à nouveau des doutes considérables.

L'union contre la désertification

Il est possible que les conséquences en partie catastrophiques de la sécheresse qui frappe depuis des années tous les Etats du Sahel, et en particulier la menace de la désertification entraîneront une plus grande disponibilité de l'OMVS à la coopération. L'adoption d'un programme de lutte contre les conséquences de la sécheresse pendant la conférence au sommet de l'OMVS au mois d'avril 1973 est un signe dans cette direction (v. Le Soleil, Dakar, 14 avril 1973, p. 3). A la longue, ce ne sera que la réalisation des projets de mise en valeur économique commune du fleuve Sénégal qui pourra porter remède en l'occurrence.